Droit administratif ~ Cours FSJES

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Droit administratif

Enseignant : Mme Naima GUENNOUNI (0076)

« Le droit administratif est l’ensemble des règles juridiques qui régissent les relations de l’administration avec les particuliers, et qui s’appliquent à l’organisation, à l’action et aux activités administratives ainsi qu’aux contentieux administratifs. »

Le droit administratif s’intéresse aux structures administratives, à l’organisation administrative de l’Etat, aux interventions par lesquelles les autorités publiques assurent la satisfaction des besoins de la collectivité.
Le droit administratif détermine aussi le statut des organes chargés des tâches administratives, il précise leurs moyens d’action, leurs pouvoirs, leurs obligations et réglemente également le contrôle de leurs activités.
Il faut faire la distinction entre le droit administratif et la science administrative « La science administrative est une branche des sciences sociales qui prend en considération les opinions, les attitudes et les conduites des hommes et des groupes qui composent l’appareil administratif. »
Avant de voir les différentes subdivisions, on va d’abord définir ce que c’est l’administration :
«L’administration est l’ensemble du personnel, des agents, des organes qui exercent l’activité administrative qui consiste à satisfaire les besoins d’intérêt général. »
Il faut préciser qu’il s’agit de l’administration publique qui se distingue de l’administration des sociétés ou des entreprises privées (on dit conseil d’administration de telle société, on parle aussi d’administrateur de société).
Ce chapitre sera réservé à l’étude de l’organisation administrative ; cette organisation qui varie entre deux modalités principales :
- La centralisation
- La décentralisation


SECTION I – LA CENTRALISATION


C’est le système qui ne reconnaît pas l’existence juridique des collectivités territoriales et qui concentre la gestion des affaires nationales et locales entre les mains du pouvoir central.
La centralisation est susceptible de deux modalités :
- La concentration
- La déconcentration

I – La concentration

Dans ce système toutes les décisions sont prises par le pouvoir central et exécutées ensuite sur place par des agents qui représentent les autorités centrales, et ces représentants locaux sont des fonctionnaires.
Dans un tel système, le pouvoir de décision se trouve entièrement concentré au sommet de la hiérarchie entre les mains des agents centraux (ex. les ministres).
Ce système a des avantages mais beaucoup d’inconvénients. Parmi ses avantages c’est la rapidité des décisions, les résultats obtenus sont rapides puisqu’il n’y a qu’une seule volonté qui part du sommet de l’Etat jusqu’à la base.
Mais ses inconvénients sont nombreux : d’abord le pouvoir central risque d’être débordé par le nombre d’affaires à traiter et par la complexité des tâches quotidiennes qui ne cessent de se multiplier et de se développer.
Autre inconvénient de ce système c’est que les autorités centrales sont trop éloignées des affaires locales et des intérêts locaux.
II – La déconcentration

C’est le système d’organisation administrative qui consiste à remettre d’importants pouvoirs de décision dans des matières plus ou moins étendues à des agents locaux répartis sur l’ensemble du territoire national et liés au pouvoir central par une obéissance hiérarchique.
Cette modalité permet de décharger le pouvoir central et d’obtenir des décisions mieux élaborées et mieux adaptées aux exigences locales.
Son inconvénient c’est que les organes locaux sont dans une situation de dépendance à l’égard du pouvoir central (celui-ci peut annuler des décisions prises au niveau local).

SECTION II – LA DÉCENTRALISATION


C’est le système (fondamentalement opposé au précédent) dans lequel des tâches administratives, des pouvoirs de décision sont remis sur l’ensemble du territoire à des organes qui ne sont pas des agents du pouvoir central mais qui sont les représentants des citoyens (ex. la commune).
La décentralisation est un système assez démocratique parce qu’il permet de faire participer les administrés à la gestion des affaires qui les concernent directement.
Dans le cadre de la décentralisation les collectivités locales disposent d’une existence juridique, elles possèdent également des organes propres pour la gestion de leurs affaires, ces organes sont élus par les membres de la collectivité elle-même. Les collectivités locales disposent aussi de l’autonomie financière, elles ont des ressources propres, mais il ne s’agit pas d’une autonomie absolue ; ainsi des techniques juridiques ont été prévues afin de permettre au pouvoir central d’exercer un contrôle sur les collectivités, c’est ce qu’on appelle la tutelle, qui constitue une limite à l’autonomie locale, et à la décentralisation elle-même.

SECTION III – L’ADMINISTRATION LOCALE DÉCENTRALISÉE


Selon la constitution de 1996 : les collectivités locales au Maroc sont les régions, les préfectures et provinces et les communes. Toute autre collectivité est crée par la loi.

I – La commune

La commune est une collectivité territoriale de droit public dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Les communes sont divisées en communes urbaines et communes rurales.
La commune comprend un conseil communal et un exécutif communal et des commissions permanentes.
Les membres des conseils communaux sont élus pour une durée de six ans (au scrutin uninominal à la majorité relative).
Pour être éligible il faut avoir 23 ans révolus, être inscrit sur les listes électorales de la commune où le candidat compte se présenter.
Sont inéligibles : les magistrats de l’ordre judiciaire, les magistrats de la cour des comptes, les gouverneurs, les secrétaires généraux des préfectures, pachas et caïds et leurs khalifats, les chioukhs, les mouquadmines ainsi que les naturalisés marocains.
«Le conseil règle par ses délibérations les affaires de la commune et à cet effet décide des mesures à prendre pour assurer à la collectivité locale son plein développement social, économique et culturel. »
▪ L’exécutif communal : est composé essentiellement du président du conseil communal et il est élu à la majorité absolue des membres du conseil. Les pouvoirs obtenus par les Pachas et caïds auparavant sont maintenant octroyés aux présidents du conseil communal en matière de police administrative ce qui signifie en matière d’ordre, de tranquillité, de sécurité ou de salubrité publique.
Les Pachas et caïds agissent dans certains domaines : rassemblements publics, police de la chasse, réglementation du commerce des boissons alcoolisées, répression de l’ivresse publique, contrôle des prix.
Le président du conseil communal a la fonction d’officier d’état civil (ce pouvoir appartenait aux Bachas et caïds. » Il est le chef hiérarchique des fonctionnaires locaux.
▪ Les commissions permanentes : elles sont constituées par le conseil et ont pour rôle l’étude préalable des questions devant être soumises à l’examen de l’assemblée plénière. La commune règle toutes les questions d’intérêt communal, le développement économique et social.
Le principe de l’unité de la ville
La charte communale promulguée en 2002 a introduit des dispositions particulières aux communes urbaines de plus de 500.000 habitants, ainsi ces dernières sont gérées par un conseil communal, et subdivisées en arrondissements. Les arrondissements sont gérés par un conseil d’arrondissement et par des conseillers.
Les attributions de ce conseil d’arrondissement sont de deux sortes :
Les attributions exercées pour le compte et sous le contrôle du conseil communal :
- Décide des crédits qui lui sont affectés par le conseil communal.
- Veille à la gestion, la conservation et l’entretien des biens publics et privés attachés à l’exercice de ses compétences.
- Examine et vote les propositions d’investissements à soumettre au conseil communal.
- Participe à la mobilisation sociale, à la promotion du mouvement associatif, sportif, culturel…
- Décide des programmes, modes de gestion des équipements collectifs tels que les halls et marchés, jardins publics, maisons de jeunes, infrastructure sportive…
 Des attributions consultatives :
- Le conseil de l’arrondissement peut faire des propositions, des suggestions et émettre des avis sur toute question intéressant l’arrondissement.
- Le conseil dispose de la possibilité d’adresser des questions écrites au conseil communal, et celui-ci est tenu de lui répondre dans un délai de trois mois.
- Le président du conseil d’arrondissement est l’autorité exécutive de l’arrondissement. A ce titre il exécute les délibérations du conseil de l’arrondissement, prend les mesures nécessaires à cet effet et en assure le contrôle.
- Il prend les mesures de police administrative relatives à l’hygiène, la salubrité, la tranquillité et la sûreté des passages.
- Délivre sous le contrôle du conseil communal les autorisations de construire, les permis d’habiter, et les certificats de conformité.
- Le président du conseil d’arrondissement et les vice-présidents sont chargés des attributions reconnues au président du conseil communal en matière d’état civil, de légalisation de signature. (article 104).
II – Les collectivités préfectorales ou provinciales

La constitution marocaine précise que les préfectures et provinces élisent des assemblées chargées de gérer démocratiquement leurs affaires dans les conditions déterminées par la loi.
L’Assemblée préfectorale ou provinciale est formée de membres élus au suffrage indirect parmi les conseillers communaux de la préfecture ou de la province par un collège électoral formé par les conseillers communaux de cette collectivité et par les représentants des chambres d’agriculture de commerce d’industrie, artisanat et pêches.
Chaque chambre élit parmi ses membres un représentant pour chaque préfecture ou province de son ressort à la majorité relative (durée six ans), leurs fonctions sont gratuites, mais ils perçoivent des indemnités.
Il existe actuellement 68 assemblées préfectorales et provinciales. L’assemblée comprend un bureau et des commissions permanentes.
L’Assemblée peut se saisir de toute question d’ordre administratif ou économique intéressant soit une préfecture soit une province. Les attributions de l’assemblée sont essentiellement d’ordre économique et social (fixe les tarifs et les règles de perception des taxes …).
Le financement du budget de l’assemblée provient d’une part de la TVA que l’Etat verse aux collectivités locales et de la taxe sur les permis de conduire, de la taxe de vérification des véhicules et de la taxe sur la vente des produits forestiers.
Le gouverneur tient une place particulière dans le fonctionnement de la collectivité préfectorale ou provinciale ; il est chargé de l’exécution des décisions de l’assemblée et en est également l’organe moteur.

III – La région

La régionalisation fait partie de la politique de démocratisation locale, elle signifie un renforcement des attributions des assemblées territoriales et l’allègement de l’emprise du centre sur les entités régionales.
La région a été crée par la constitution de 1992 et confirmée par celle de 1996, il existe 16 régions au Maroc.
La région a des représentants au niveau de la seconde chambre du parlement, de même des cours régionales de compte ont été crées pour assurer le contrôle des comptes de la région.
« Les régions ont pour mission, dans le respect des attributions dévolues aux autres collectivités locales, de contribuer au développement économique, social et culturel de la collectivité régionale, en collaboration avec l’Etat et lesdites collectivités.
La charte régionale insiste sur le fait que la création et l’organisation des régions ne peuvent en aucun cas porter atteinte à l’unité de la nation et à l’intégrité territoriale du royaume. La délimitation de la région doit avoir pour finalité la constitution d’un ensemble homogène et intégré.
Pour exercer leur mission, les régions disposent d’organes :
Un conseil régional et un exécutif régional.
Le conseil régional se compose de représentants élus des collectivités, représentants des conseils communaux élus au niveau de chaque préfecture et province, des représentants des assemblées préfectorales et provinciales par un collège électoral composé des membres élus desdites assemblées, et des représentants des chambres professionnelles élus par un collège électoral des membres élus des chambres d’agriculture, commerce, industrie, artisanat , pêches maritimes , et les représentants des salariés élus par les délégués des personnels des entreprises, des entreprises minières, représentants de la fonction publique .
Les attributions du conseil de la région :
- Il élabore le plan de développement économique et social de la région conformément aux orientations nationales.
- Il élabore un schéma régional d’aménagement du territoire.
- Il fixe les tarifs et les règles de perception des taxes perçues au profit de la région.
- La promotion et l’organisation des zones industrielles et des zones d’activités économiques.
- Il adopte les mesures visant à rationaliser la gestion des ressources hydrauliques au niveau de la région.
De même l’Etat transfère à la région certaines compétences :
▪ La réalisation et l’entretien des hôpitaux, des lycées, des universités et l’attribution des bourses d’étude en fonction des orientations nationales.
▪ La formation des cadres et agents des collectivités locales.
Les ressources financières de la région sont :
- Une taxe additionnelle de 5 à 10 % sur la taxe d’édilité.
- Une taxe additionnelle à la taxe sur les contrats d’assurance.
- La taxe sur les permis de chasse.
- La taxe sur les exploitations minières.
- La taxe sur les services portuaires.
- La taxe sur l’extraction des produits de carrières.
- Une part de l’impôt sur les sociétés.
- Une part de l’IGR.
- Une taxe spéciale annuelle sur les voitures.
Le deuxième organe de la région est l’exécutif régional, celui-ci est partagé entre le président élu et le gouverneur représentant du pouvoir central.
Le gouverneur est l’autorité principale pour l’exécution des délibérations, mais il reste soumis au contrôle du conseil régional ; et ce partage est soumis à l’arbitrage du ministre de l’intérieur et au contrôle des juridictions administratives et financières.

SECTION IV – L’ADMINISTRATION D’ETAT

L’administration d’Etat englobe l’administration centrale et ses prolongements territoriaux qui sont constitués par les représentants du pouvoir central et les services extérieurs des différents ministères.
L’administration d’Etat au Maroc se compose d’organes centraux et d’organes locaux.

I – Les organes centraux

Il s’agit du roi et du gouvernement.
1 – Le roi
Le roi occupe une place spécifique dans la structure et le fonctionnement du pouvoir central ; il est placé au-dessus des institutions (parlement, gouvernement) Le roi dispose d’attributions en temps normal et d’attributions en temps exceptionnel.
A – Les attributions du roi en temps normal
Le roi a le pouvoir de nomination aux emplois de l’Etat (l’article 29), il nomme les ministres, les ambassadeurs, gouverneurs, magistrats, et en sa qualité de chef suprême des forces armées royales il nomme aux emplois militaires.
Le roi peut déléguer ce droit soit au Premier ministre, aux ministres, chefs d’administration pour nommer aux emplois relevant de leurs autorités respectives.
De façon générale le roi nomme les fonctionnaires appelés à occuper des postes supérieurs dans l’Etat. Le roi nomme le Premier ministre, il nomme les ministres sur proposition du Premier ministre, il met fin à leurs fonctions, il nomme les ambassadeurs, les magistrats.
Le roi préside le conseil des ministres en tant que chef de l’Etat ; le conseil des ministres est l’instance dans laquelle sont débattues les plus importantes questions qui intéressent la politique du pays. La présidence du conseil des ministres donne au roi l’attribution de participer au pouvoir exécutif et à l’élaboration de décisions administratives.
L’article 66 de la constitution de 1996 précise que «Le conseil des ministres est saisi, préalablement à toute décision des questions concernant la politique générale de l’Etat, de la déclaration de l’Etat de siège, de la déclaration de la guerre, de l’engagement de la responsabilité du gouvernement devant la chambre des représentants, des projets de loi avant leur dépôt sur le bureau des l’une des deux chambres, des projets de révision de la constitution.
Le roi préside également le conseil supérieur de la magistrature, le conseil de l’enseignement, le conseil supérieur de la promotion nationale et du plan … » (article 32 de la constitution de 1996).
Les décisions royales sont prises sous forme de dahir, le dahir constitue une particularité de la législation marocaine, le dahir bénéficie d’une immunité juridictionnelle. Le roi n’est pas une autorité administrative et la cour suprême refuse toujours de se prononcer sur les recours contre les décisions royales.
B – Les attributions du roi en temps exceptionnel
En période exceptionnelle le roi devient l’autorité administrative unique ; il concentre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif (article 35) ; la compétence attribuée au roi est d’ordre général, il devient ainsi le chef de l’administration.
Le Maroc a connu cette situation entre 1965 et 1970, durant cette période le cabinet royal et son directeur général avaient pris une importance considérable.
Dans l’exercice de ses fonctions, le roi est assisté par des conseillers et par un cabinet royal et actuellement par un porte-parole du palais royal.
2 – Le gouvernement
L’article 59 de la constitution dispose que : «le gouvernement se compose du Premier ministre et des ministres. » ; l’article 61 dispose que : «sous la responsabilité du Premier ministre, le gouvernement assure l’exécution des lois et dispose de l’administration. »
Le gouvernement exerce ses attributions sous le contrôle et la direction du roi, puisque c’est le souverain qui nomme le Premier ministre et les autres ministres ceux-ci sont responsables devant lui.
Les attributions du Premier ministre : Il a le droit de proposer les ministres à la nomination royale ; il a le pouvoir de coordination des activités ministérielles, c’est à dire qu’il doit établir la cohérence entre plusieurs centres de décisions, il assure l’exécution des lois, il dispose du pouvoir réglementaire. Ce pouvoir signifie que c’est le Premier ministre qui doit édicter par décret les dispositions qui en précisent les modalités d’application ; ces décrets doivent toutefois être délibérés en conseil des ministres et contresignés par les ministres chargés de leur application.
Dans l’intervalle des sessions du parlement, le premier ministres peut sur la base d’une loi d’habilitation prendre des décrets-lois pendant un délai limité et pour un objet déterminé et avec l’accord des commissions permanentes. Ces décrets-lois doivent toutefois être délibérés en conseil des ministres et soumis à la ratification de la chambre des représentants à la session suivante.
Les services du Premier ministre sont constitués par : les secrétaires d’Etat, les ministres délégués placés auprès du Premier ministre, et le secrétariat général du gouvernement qui est un appareil administratif permanent et qui a une mission générale d’étude et de contrôle, et de diverses missions particulières.
Les ministres
Il y a deux catégories de ministres, les ministres et les ministres d’Etat. La qualité de ministre d’Etat est un titre purement honorifique qui confère à son titulaire une préséance protocolaire sur les autres membres du gouvernement, le poste de ministre d’Etat peut s’expliquer par le désir d’associer au gouvernement une personnalité en raison soit de sa compétence, de son audience ou d’une longue expérience acquise dans un domaine déterminé, et même lorsque le ministre d’Etat n’a pas de responsabilité ministérielle, il participe aux travaux du gouvernement et à la prise de décisions.
Les attributions des ministres : les ministres ont une fonction politique et une fonction administrative.
La fonction politique : ils participent au travail du gouvernement et exercent les compétences attribuées par la constitution.
La fonction administrative : le ministre est chargé de diriger son département ministériel, il exerce le pouvoir hiérarchique sur les agents de son département comme les nominations dans ses services (ce pouvoir lui est délégué par le roi), le pouvoir de promotion, des mutations pour raison de services, il a un pouvoir disciplinaire, le ministre gère également les crédits de son département.
Chaque ministre est assisté par un cabinet ministériel qui regroupe des collaborateurs que le ministre choisit personnellement en raison de leurs compétences ou de la confiance qu’il leur accorde ; leur nombre est fixé à six ( un chef de cabinet et cinq conseillers ).
Le cabinet a pour rôle de faciliter les relations entre le ministre et les différents services du ministère, il a une fonction d’étude et de conseil.
 Les ministres délégués
Sont désignés pour des raisons techniques ou politiques et affectés auprès d’un ministre ou du Premier ministre ; ils assument sous l’autorité de ce dernier une partie des attributions.
Les secrétaires et sous secrétaires d’Etat
Il n’y a pas de distinction entre secrétaires et sous secrétaires d’Etat. La création d’un secrétariat d’Etat permet techniquement de rassembler sous une même autorité certains services dont l’importance ne justifie pas la création d’un département ministériel ; elle se justifie par le souci de donner aux ministres des adjoints dont ils ont besoin.
Le rôle du secrétaire d’Etat est de seconder le ministre auprès duquel il est désigné, ou de le décharger d’une partie de son activité.

II – Les organes locaux de l’administration d’Etat

Ils ont pour mission de poursuivre l’action de l’administration sur le plan local, et d’assurer sur l’ensemble du territoire national l’exécution des décisions arrêtées au niveau central.
Ils sont constitués par les services extérieurs et les agents d’autorités :
Les services extérieurs : Ce sont les différentes délégations régionales qui sont chargées dans la limite de leur compétence territoriale de représenter le ministère sur le plan local, et ils sont chargés de la mise en œuvre de la politique des administrations centrales sur le plan local.
Certains ministères n’ont pas de présence sur l’ensemble du territoire national, la nature de leurs activités ne nécessite pas le déploiement d’aussi larges moyens, alors que d’autres ont une plus large présence (santé, éducation, intérieur).
Les agents d’autorités : L’agent d’autorité est le représentant de l’Etat et du pouvoir exécutif au niveau des différentes divisions territoriales administratives du pays. Il s’agit des gouverneurs, des caïds, et super caïds, des pachas, des administrateurs et administrateurs principaux.
Les gouverneurs sont seuls parmi les agents d’autorité qui possèdent la double qualité : celle d’agent de l’Etat et organe exécutif des collectivités locales (provinces, préfectures et régions), le reste des agents sont des représentants du pouvoir exécutif au niveau de leurs circonscriptions.
Le gouverneur est la plus haute autorité administrative dans la province, la préfecture ou la région ; il veille à l’application des lois et des règlements, il joue un rôle important dans l’exercice de la tutelle sur les communes rurales.
Le gouverneur est responsable du maintien de l’ordre, il dispose des forces auxiliaires et peut mettre en oeuvre la force publique (police, gendarmerie royale, FAR).
Le gouverneur est le supérieur hiérarchique de tous les agents d’autorités qui exercent leurs fonctions dans la province ou la préfecture.
Les pachas, caïds et super caïds ont pour principale fonction le maintien de l’ordre et de la sécurité des citoyens ; ils sont également responsables de l’application de la réglementation relative aux associations, aux rassemblements publics, à la presse, aux syndicats professionnels, à la police de la chasse, au contrôle des prix.
Les chioukhs et moqqadmines sont des agents de liaison entre les agents d’autorités et les populations, ils sont nommés par les gouverneurs.
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